中国煤矿安全治理：被忽视的成功经验

时间：2020-08-24 18:34，来源：白鲨在线

聂辉华 李靖 方明月
 
内容摘要：中国曾经是全球矿难最严重的地区，但是中国在过去二十年里成功地遏制了矿难频发的趋势，极大地降低了煤矿死亡率。文章在梳理1949-2018年煤矿监管体制的基础上，整理了关于矿难的详实数据，并在一个统一的政企关系框架下总结了中国成功治理矿难的三条经验。第一，在政策目标上，中国巧妙地在经济增长和生产安全两者之间权衡取舍；第二，在制度设计上，中国将煤矿生产部门和安全监管部门分立；第三，在治理体系上，中国构建了以垂直管理为主、群众监督为辅的多元治理体系。中国在煤矿领域的成功治理经验，为其它领域的公共治理问题提供了有益启发。

关键词：矿难 安全生产 治理 政企合谋
 
本文发表于《经济社会体制比较》，2020年第4期
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中国煤矿安全治理

 

一、导论
 
诺贝尔经济学奖得主诺斯认为，政府的主要职责是向公民提供保护和公正（North，1981）。最重要的保护对象当然是公民的生命。因此，除了战争、自然灾害和流行病，确保安全生产就是和平时期政府的主要职责之一。在安全生产领域，煤矿事故（简称矿难）往往是重灾区。历史上，至少发生过两次死亡人数超过千人的矿难：一次是1906年法国库里耶耳矿难，导致1140人死亡；另一次是1942年辽宁本溪矿难，导致1594人死亡，这也是人类历史上最严重的矿难（胡尘白和翁发春，2012）。对于中国来说，矿难治理是国家治理的重要任务，也是衡量国家治理水平的重要标志。这有两方面的原因。第一，煤炭是中国最重要的能源，中国也是全球最大的煤炭生产国。2018年，中国能源消费总量是46.4亿吨标准煤，其中煤炭消费量占能源消费总量的59.0%。[1] 高峰期，中国70%左右的能源供应依赖煤炭（Wang，2006）。中国的煤炭产量在过去十年一直稳居世界第一，占比从2007年的44%上升到了2017年的46%。[2] 第二，中国的矿难死亡人数位居全球最高。根据官方估计，2003年中国生产了全世界35%的煤炭，但是却出现了80%的矿难死亡人数。[3]

由于矿难频仍，中国在安全生产领域面临严峻形势。2000-2010年，中国每年因矿难死亡的平均人数高达4870人，而美国同期每年矿难死亡人数仅为33人。最高峰的2002年，中国死亡6995人，美国死亡27人，前者是后者的259倍。[4] 考虑到煤炭产量与死亡人数正相关的因素，国际上一般按每百万吨煤的死亡人数（百万吨煤死亡率）来衡量安全生产水平。即便如此，1988-2002年中国煤矿百万吨煤死亡率也远高于美国、日本和德国等发达国家，甚至比非洲和印度等发展中国家高几十倍（聂辉华和蒋敏杰，2011）。

但是，很多人可能忽视了中国在矿难治理方面的快速进步。将视角从2000年一直延伸到最近时，我们发现：中国的煤矿安全治理水平已经有了极大的提高。图1显示了2001-2018H年中国每年的矿难死亡人数和百万吨煤死亡率。[5] 无论是死亡人数还是死亡率，从2002年开始都呈现出急剧下降的趋势。2001年矿难死亡人数是5670人，死亡率是5.3，而2018年死亡人数为333人，死亡率为0.093，历史上首次低于0.1。2018年和2001年相比，死亡人数减少了94.13%，平均每年减少5.23%。从死亡率来看，0.093这一数值相当于美国1986年的安全水平（0.09）。考虑到中国是一个发展中国家，而且大部分煤矿都是地下煤矿，而美国大部分为露天煤矿，我们认为中国的矿难治理水平已经达到了一个成功的高峰。[6] 与其它公共治理（例如环境污染）相比，煤矿治理应该是近二十年来最成功的公共管理实践之一。然而，中国的煤矿治理经验似乎没有引起足够的重视。因此，本文的主要目的就是分析新中国成立至今矿难治理的特征事实和成功经验。
 
本文认为，中国矿难治理的成功经验可以概括为以下三点。第一，在政策目标上，中国巧妙地在经济增长和生产安全两者之间权衡取舍，这是矿难得以遏制的大前提；第二，在制度设计上，中国将煤矿生产部门和安全监管部门分立，避免了代理人的多任务冲突问题；第三，在治理体系上，中国构建了以垂直管理为主、群众监督为辅的多元治理体系，既避免了公共代理难题，又解决了信息不对称难题。

接下来，我们首先概述学术界关于中国矿难频发的主要原因和对策，然后通过详实的数据归纳中国矿难的特征事实，继而用一个政企关系框架来分析中国矿难治理的成功经验，最后是一个总结。