数字经济时代的政企关系：一个初步框架

时间：2022-04-15 12:28，来源：白鲨在线

   
摘要：从工业经济时代到数字经济时代，生产要素、生产技术、生产方式和治理结构都发生了重大变化，政企关系也出现了一些新特征。本文将这些新特征概括为八个方面：（1）从资产控制权到数据控制权；（2）企业拥有更明显的信息优势；（3）从重资产企业到轻资产企业；（4）从管制俘获到算法俘获；（5）从在地企业到非在地企业；（6）企业具有更多社会治理的功能；（7）从国内政企关系到国际政企关系；（8）政企关系的具体形式发生了变化。这些政企关系的新特征对产业组织理论、企业理论、契约理论和公共经济学等经济学分支提出了挑战。为了分析中国特色的政企关系以及全球化大国博弈背景下的政企关系，本文提出了一个新的“中央政府-地方政府-企业”三层代理框架。
关键词：数字经济；政企关系；中央政府；地方政府；企业
 
 
一、导论
 
人类已经进入了数字经济时代。所谓数字经济（digital economy），是以人工智能、区块链、云计算、大数据为代表的信息和通信技术（ICT）催生的新经济形态（戚聿东、肖旭，2020），它通常包括数字产业化和产业数字化两个方面。2020年全球47个国家的数字经济增加值达到了32.6万亿美元，占GDP的比重高达43.7%。其中，美国的数字经济规模最大，中国第二，它们分别占本国GDP的比重高达65%和38.6%（中国信息通信研究院，2021）。广义的数字经济包括所有利用数字化信息的经济活动（Marshall and Quirós， 2018），涉及几乎所有经济活动。[1] 毫不夸张地说，“无数据，不生活”。

从工业经济时代进入数字经济时代，人类的经济活动出现了一些重大变化。第一，在生产要素方面，数据成为一种新的生产要素。在工业经济时代，土地、劳动力和资本是生产要素，而在数字经济时代，数据已经成为一种新的并且是越来越重要的生产要素。事实上，2020年3月底，中国政府已经通过官方文件确认了数据是与土地、劳动力、资本和技术并列的第五种生产要素。[2] 第二，在生产技术方面，工业经济的扩大主要受制于规模报酬递减规律，而数字经济会基于网络效应产生规模报酬递增，并且价值创造往往呈现非线性的指数级增长（凯利，2014）。第三，在生产方式方面，工业经济时代的产品生产主要依靠车间劳动，而数字经济时代很多产品的生产可以通过在线实现。由于网络技术的发达和视频技术的普及，越来越多的管理者、白领工人和自由职业者通过居家办公、在线合作的方式提供产品和劳务。在新冠肺炎导致的疫情期间，在线办公尤其流行。来自携程旅行的一项随机对照实验（RCT）表明，居家办公能够让绩效提高13%，主要是因为减少了通勤成本（Bloom et. al.，2015）。第四，在治理结构方面，基于科层的雇佣关系是工业经济时代的主要缔约形式，而数字经济时代出现了越来越多的扁平化结构以及相应的市场契约和关系契约。最优的治理结构一定是最小化交易费用的治理结构（Williamson，1985），因此，诸如“众筹”办企业、“零工经济”（gig economy）、互联网社群协作这些新型组织形式必然要求重塑老板与员工的委托-代理关系。

在此背景下，本文将讨论数字经济时代的政企关系。政企关系（government-business relations）是政府通过一些政策（如补贴、税收、管制）与辖区内企业在博弈过程中形成的某种均衡（聂辉华，2020）。政企关系不仅包括个体层面的官商关系，更强调地方政府对某个行业或某一类企业采取的政策或行为模式。为什么要聚焦政企关系呢？这是基于三个理由。第一，政企关系是一个国家或地区最重要的关系之一。无论是发达国家还是发展中国家，政府都掌握了最重要的资源，这不仅包括物资资产，也包括法律赋予的权力和暴力。另一方面，企业是最基本的生产单位，是市场经济的细胞。因此，一个经济体的增长动力，很大程度上取决于官员的激励和企业的活力。特别对于发展中国家或者转型经济体来说，政企关系无疑是最重要的关系之一。因为经济发展和转型的过程，就是重构政企关系的过程，是一个从“找市长”到“找市场”，再到还要“找市长”的螺旋式上升过程。例如，在日本经济起飞阶段，日本通产省曾经花费很长时间去寻找一种合适的政企关系，这种关系既能支持政府树立真正的产业政策，又能保持企业界的竞争和私有制度（Johnson，1982）。第二，政企关系是政府干预经济的抓手，也是一种制度安排。现代国家对经济活动进行宏观调控和微观干预，除了依靠货币政策和财政政策，还需要依靠市场监管和产业政策。财政补贴作为财政政策的重要形式，其决定因素和实施效果，往往受到政企关系的影响（聂辉华等，2021）。而市场监管和产业政策，更是直接与政企关系相互产生影响。例如，经典的管制经济学文献表明，管制往往是被管制的企业对管制机构的一种俘获（Stigler，1971）。与此同时，政策往往被当作广义的“制度”的一部分，因为政策属于正式规则的“实施”（enforcement）（North，1990）。具体来说，对企业的产权保护和契约保护，分别从纵向和横向两个维度构成了一个国家或地区的制度质量的两个最重要方面（Acemoglu and Johnson，2005）。既然制度是决定一个国家或地区长期经济增长最重要的因素（Acemoglu et. al.，2005），那么我们可以说，政企关系作为一个地区制度质量的重要体现，在很大程度上影响了一个地区的经济增长。第三，讲清楚中国的政企关系，才能“讲好中国故事”。中国最成功的表现，就是经济增长。从1978年到2020年，中国GDP每年平均增长率高达9.4%（Lin，2021）。中国的高速增长与其独特的市场经济体制高度相关，而中国社会主义市场经济体制最大的特色，就是政企关系。中国没有象西方发达国家那样奉行“政企分治”的理念，也没有陷入东南亚国家那种广泛的政企合谋，而是力图在政府干预和市场配置之间取得恰当的平衡。例如，中共十九大报告指出，“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”。[3] 因此，只有透彻地理解了中国的政企关系，才能真正向世界讲好中国故事，并向广大欠发达国家或地区提供中国的成功经验。

本文之所以在数字经济时代的背景下讨论政企关系，是因为与传统的工业经济时代对比，数字经济时代的政企关系出现了一些新特征、新趋势、新问题。笔者将这些新特征概括为八个方面：（1）从资产控制权到数据控制权；（2）企业拥有更明显的信息优势；（3）从重资产企业到轻资产企业；（4）从管制俘获到算法俘获；（5）从在地企业到非在地企业；（6）企业具有更多社会治理的功能；（7）从国内政企关系到国际政企关系；（8）政企关系的具体形式发生了变化。笔者将在下文详细阐述以上八个方面。

上述八个方面的新特征，对现有的经济学理论提出了挑战。传统的产业组织理论、企业理论、契约理论和公共经济学都可能要修正，一些经典命题或定义可能要被推翻。现代经济学的革命，很可能从数字经济领域发轫。幸运的是，中国经济学者躬逢其盛，因为中国的数字经济无论是规模还是技术，都已经处于世界前列。因此，如果说中国经济学者在传统的工业经济时代错失了理论创新的历史机遇，那么我们就必须在数字经济时代抓住宝贵的战略窗口期，深耕细作、勇于创新，争取为经济学理论和思想做出应有的贡献。

接下来，本文在第二节对政企关系的文献进行简要评述，第三节提炼数字经济时代政企关系的八个新特征，并讨论它们对现有经济学理论的挑战，第四节提出一个分析数字经济时代政企关系的初步框架，最后是总结并评论本文的贡献。