监管模式、政治体制与矿难：基于跨国数据的证据

时间：2017-09-25 11:02，来源：白鲨在线

聂辉华 李琛 吴佳妮

[提 要] 煤矿安全生产问题不仅是中国面临的严峻问题，也是一个世界性的难题。本文首次利用1982-2014年九个产煤大国的跨国面板数据，从经济学的角度检验了煤矿监管模式和政治体制对矿难的影响。结果表明：（1）煤炭安全生产的集权监管有利于减少矿难死亡率。一个国家的煤矿安全监管模式由分权改成集权，可以减少近一半的死亡率。（2）一个国家的政治体制不会直接影响矿难的死亡率。这说明煤矿安全生产问题主要是一个监管体制问题，而不是一个政治体制问题。（3）在发展中国家，集权监管模式对降低矿难死亡率的效果更明显。（4）在转型国家，监管集权和改进政府问责都能降低矿难死亡率。本文的结果对于矿难的跨国比较分析以及遏制矿难具有重要的政策含义。

[关键词] 矿难；集权；分权；监管；体制
 

一、导论

无论是在发展中国家，还是在发达国家，煤矿安全生产问题都不容小觑。在世界范围内，煤矿安全事故层出不穷。在中国，仅仅在2015年8月份，重庆市和贵州省就发生两起事故，分别造成3人和13人死亡。在俄罗斯，2016年2月25日沃尔库塔“北方”矿井爆炸导致36人遇难。在美国，2010年4月6日，西弗吉尼亚州首府查尔斯顿附近的一处煤矿发生爆炸事故，至少有29人被证实遇难，这是美国自1984年以来伤亡最严重一起矿难。 相对而言，中国的矿难次数和死亡人数是全球最高的。根据国际机构估计，全世界80%的矿难死亡人数发生在中国，但是中国煤炭产量只占全世界的40%左右。[1] 官方统计数据显示，2000-2011年期间，每年中国矿难的死亡人数是美国的140多倍，然而中国的煤炭产量只是美国的2倍。[2] 本文的问题是，在资金和技术可以自由流动的全球化时代，为什么不同国家之间的矿难死亡人数有如此大的差异？从国际比较的视角来看，造成矿难的主要原因有哪些？

目前经济学界关于矿难或者安全生产的研究，几乎都是基于某个国家或行业的经验研究或者案例研究，它们主要包括两类文献。 第一类文献研究经济因素对生产安全的影响，这包括两个方面。第一，安全投入不足。汤凌霄和郭熙保认为，煤矿安全投入具有数额大、收益慢、隐蔽性和外部性等特点，因此很多煤矿投入不足，容易导致生产事故。[3] 陶长琪和刘劲松根据美国的经验认为，只有大煤矿才能承担巨额的安全投入，因此中小煤矿更容易出现安全事故。[4] 最近，科恩和沃德洛（Cohn and Wardlaw）利用美国的企业数据（不含煤矿）发现，企业负债率高会导致投入不足以及更多的工伤事故。[5] 聂辉华和赵怀南利用2001-2006年中国煤炭企业的面板数据，发现企业负债率显著提高了矿难的死亡人数。[2] 第二，乡镇煤矿安全性能较差。一些学者认为，中国的很多乡镇煤矿技术水平低、安全措施缺乏，产权缺乏有效的保护，因此生产安全事故较多。[6] [7] [8] [9]  白重恩等人利用1995－2005年的省级层面数据，发现关井政策导致乡镇煤矿的煤炭产量下降了，但是死亡率却上升了。可见，产权保护会影响生产安全投入。[10]

第二类文献强调政治因素对煤矿安全的影响，它包括三个方面。第一，政府监管的作用。刘易斯贝克等人（Lewis-Beck et al）认为煤矿事故的死亡率是由政府监管政策的执行力度决定的。由于美国联邦政府在1941年与1969年的立法，他们利用这两处断点检验了执法力度和煤矿死亡率的关系，并发现政府加强管制有助于降低矿难死亡率。[11] 有意思的是，格雷和肖尔茨（Gray and Scholz）利用美国的数据发现美国安全监管机构的无效性，并据此反驳管制论。[12] 基于中国煤矿安全生产监管的体制演变，王绍光认为建立垂直的国家生产安监总局有效地减少了矿难。[13] 肖兴志等人从理论上和经验上表明，加强煤矿的规制能够有效地降低中国煤矿的死亡率。[14] 第二，政治关联对安全生产的影响。菲斯曼（Fisman）和汪勇祥利用2008-2013年中国上市公司数据分析了政治关联和企业生产事故的关系，并发现有政治关联的企业死亡率要比没有政治关联的企业高两至三倍。[15] 第三，政企合谋对煤矿安全的影响。聂辉华等人利用中国1995-2005年国有重点煤矿监管机构的集权-分权-集权的准自然实验，发现煤矿监管的分权体制会导致更多地方政府和煤矿企业之间的合谋，从而导致更高的死亡率。[16] [17]

上述研究从不同的角度丰富了我们对矿难的认识，但是还有两点不足。第一，目前的文献几乎都是省级或企业级的中国样本，或者是美国企业的样本，但没有不同国家之间矿难的比较，从而难以捕捉国家之间的地理位置、自然资源、社会文化等（不随时间变化的）因素对矿难的影响。例如，专家认为，中国和美国之间的矿难死亡人数之所以相差悬殊，一个重要原因就是中国的煤矿大约90%是地下煤矿，而美国的煤矿超过60%是露天煤矿，后者通常更安全。[18] 因此，如果不能在国别比较时控制地理特征，就难以准确地分析某个国家矿难的发生因素。第二，目前的文献主要侧重于监管、资金或政治关联等方面的因素，而忽视了政治体制、法律、腐败和媒体等方面的因素。美国矿难极少的另一个原因，是它有严格的法律监管和媒体监督，这显然与政治体制有关。因此，忽略政治环境谈监管，如同在真空中谈监管，这也是不现实的。为此，本文将弥补这两点不足。此外，从微观层面而言，煤矿企业可以通过提高安全设备、改善矿工采矿环境等来减少煤矿死亡率。但企业是否采取安全生产措施是一个条件概率问题，它依赖于国家的监管体制、法律、政治体制等制度性安排。因此，本文将主要从这些体制性因素入手来研究矿难问题。世界多个产煤大国采取了不同的监管体制和政治体制，这也为本文进行跨国比较提供了可能性。本文将回答下列问题：煤矿安全监管机构是集权还是分权更有利于降低矿难死亡率？一国的政府问责程度对矿难死亡率是否有影响？煤矿安全问题主要是监管体制问题还是政治体制问题？

本文使用1982-2014年中国、美国、英国、德国、波兰、俄罗斯、印度、南非以及乌克兰九个主要产煤国家的矿难数据，利用面板数据的固定效应和工具变量回归方法，从经济学角度分析了监管模式和政治体制对煤矿生产安全的影响。需要说明的是，尽管本文讨论的问题是煤炭生产安全问题，但是分析的视角是标准的经济学视角。本文特别强调了集权-分权的框架，这是信息经济学、委托-代理理论或组织经济学的核心工具。本文得到了如下主要结果。

第一，相对于分权监管，集权监管有利于减少矿难死亡率。具体来说，煤矿企业生产安全的集权监管模式可以将每百万吨煤的死亡率降低0.556。在本文的样本中，9个国家的百万吨煤死亡率的平均值为1.22，标准差为1.93。这意味着，一个国家的煤矿安全监管模式由分权改成集权，可以减少近一半的死亡率。本文的结论从跨国数据的角度支持了“政企合谋”观点，即分权时地方政府或监管机构与煤矿企业之间有更大的合谋空间和更高的矿难死亡率，同时也支持了加强政府监管的观点。[13] [16] [17]
第二，一国的政府问责程度总体上不会影响矿难死亡率。用多种指标度量的政府问责程度与矿难死亡率之间没有显著的相关性。也就是说，煤矿安全水平与政治体制无关。这表明煤矿安全问题在更大程度上是一个监管问题，而不是一个政治问题。因此，要提高煤矿安全生产水平，关键是改善安全监管体制。

第三，在发展中国家，监管集权降低矿难死亡率的绝对效果更明显，但政府问责程度仍不显著。发展中国家煤矿安全的集权监管模可以将每百万吨煤的死亡率减少0.674，高于全样本的0.556。而发展中国家的百万吨煤死亡率平均值为1.713，这意味着发展中国家的煤矿安全监管模式由分权改成集权，可以减少超过三分之一的死亡率。

第四，在转型国家，监管集权和改进政府问责程度都可以降低矿难死亡率。这说明，虽然集权监管比政府问责在煤矿安全问题上更为重要，但是在政治制度很差的国家，改善政治环境能保障更安全的煤炭生产环境。

接下来，本文在第二部对数据来源进行说明，并进行描述性统计，第三部分介绍回归结果和进行稳健性检验，最后一部分进行总结。
 

本文发表于《经济理论与经济管理》，2017年第9期。
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监管模式、政治体制和矿难