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改善营商环境 如何评价考核地方官员最关键

时间:2018-04-05 17:39,来源:白鲨在线

 
文丨聂辉华 “国家高端智库”中国人民大学国发院常务副院长、经济学院教授,人大国发院政商关系评价课题组负责人

 
2018年第一次国务院常务会议的第一个议题,就是部署进一步优化营商环境。李克强总理明确要求有关部门,要借鉴国际先进经验,抓紧建立营商环境评价机制,并逐步在全国推行。在中国特色的体制下,要调动地方官员的努力,就必须建立明确的考核机制,而明确的考核机制依赖于有效的评价体系。
 
从评价主体上看,有效的评价体系主要有三种:自上而下的评价、自下而上的评价以及第三方评价。对于改善营商环境来说,我认为目前亟需第三方评价,亟需通过“外力”倒逼地方政府形成良性竞争格局。
 
营商环境是影响一个地方经济发展的制度环境的集合,它包括地理环境、资源禀赋、正式制度、非正式制度以及政府的服务水平和廉政透明等多种因素。在各类因素中,政商关系是核心的因素,也是地方政府主要领导在任一方可以改变的因素,而地理环境和资源禀赋通常是难以改变的。
 
因此,当我们说改善营商环境时,主要是说改善政商关系,即政府如何更好地为企业提供服务,以及如何更加廉洁高效地治理地方。正因为营商环境或政商关系牵涉面广泛、影响因素众多,单纯的自下而上的评价体系和自上而下的评价体系都有所不足。
 
自下而上的评价体系存在激励扭曲问题。从直觉上说,由当地的商人、消费者和其他居民来评价一个地方的营商环境,似乎是天经地义的。毕竟,他们在本地生活和工作,最有资格对地方政府的服务和廉政做出评价。当地人作为评价主体的确具有信息对称的优势,但却存在激励扭曲问题。
 
设想一下,如果有关部门召集当地企业主举行一次座谈会,要求如实反映当地营商环境存在的各种问题,有多少企业主敢于直言不讳呢?恐怕不多。毕竟,他们要在当地长期经营,不可避免地会受到一些说真话的压力。另外,企业主的评价往往只代表个人利益最大化,未必代表社会利益最大化。就好比你去问病人,看病贵不贵,我估计大部分病人永远都会说看病贵,因为说“贵”对他没坏处!
 
此外,如何对主观的个体评价进行加总,形成总体评价,这一直都是一个技术难题。经济学中的“阿罗不可能定理”告诉我们,社会成员的不同偏好不可能加总为一个有效的总体偏好。
 
而自上而下的评价体系存在信息不对称问题。既然当地民众或商人不能毫无压力地对地方政府进行评价,那么上级政府对下级政府评价应该毫无压力吧?事情也不是这么简单。
 
第一,任何一个上级单位对下级单位都要“一碗水端平”,不能明显地偏向某一个下级单位。这就意味着,即便是上级政府对下级政府进行考核和评价,也会受到下级政府的压力。毕竟,如果连续多次将某个下级政府评价为最差,来自当地的政治精英和经济精英都会觉得没有“面子”,甚至会采取一些措施去“攻关”。这其实就是一种激励扭曲。
 
第二,上级政府与下级政府之间往往存在信息不对称问题。好比反腐败,“上级监督太远,同级监督太软,下级监督太难”。信息不对称、不充分,会导致单纯的上级评价失真或者存在偏颇,甚至会引发下级政府的寻租或游说行为。从这个角度讲,在信息不对称的前提下,由中央部委对地方营商环境进行评价的做法必须慎之又慎,不能贸然推行。
 
对比来看,第三方评价体系能够有效避免前面两种体系的不足,逐步形成独立、公正和有竞争的评价格局。相对于自下而上和自上而下的评价体系,第三方评价体系有明显的优点。一方面,它通过独立的调查机构,可以从当地商人或民众那里获取真实、全面的信息,并且不太容易导致激励扭曲;另一方面,第三方评价机构通常与地方政府之间没有利益关系,而且众多的第三方评价机构也使得地方政府的游说行为难以得逞。事实上,引入第三方评价也是一种国际惯例。例如,世界银行、OECD、英国经济学人集团等国际机构多次对各国营商环境进行评价,已经形成了较好的声誉和较大的影响力。
 
因此,要改善当前的营商环境,中国亟需引入一些第三方评价机构,与自下而上和自上而下的两种评价体系结合起来,相互补充、相得益彰。目前,这类评价机制已经开始发挥正面的作用。例如,最近中国人民大学国家发展与战略研究院发布了《中国城市政商关系排行榜(2017)》,从“亲”、“清”两个方面,构造了多个多层指标对中国285个城市的政商关系健康程度进行了评价。该排行榜发布之后,国内几十家权威媒体都做了广泛报道,多个地方政府在内部会议、公开文件或者官方媒体上对此作出反应。从侧面印证了第三方评价的价值。
 
当前,已经有多个第三方机构开始对地方营商环境从不同的方面进行评价,这是一个好的开始。也许一开始不同的评价机构结果不太一致,甚至存在个别指标不准确的地方,但关键是要形成一种第三方评价的氛围,形成一种有序竞争的格局,最终由来自官方、民间和市场的共同力量一起推动中国营商环境的改善。
 
本文发表于搜狐网三條评论,2018年3月17日,http://www.sohu.com/a/225712175_665455

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