质疑央企市场化考核

时间：2006-12-18 00:00，来源：白鲨在线

 

一

 

自1999年以来，经过了抓大放小、战略重组和分级所有等改革阶段之后，由中央直接管理的166家国有企业成为中国国有企业的主要代表。中央如何管好这些央企呢？国务院国有资产监督管理委员会祭出的一个法宝就是考核市场化。根据2003年底国资委颁布实施的《中央企业负责人业绩考核暂行办法》，央企领导的全部报酬分为基薪、绩效年薪和中长期激励三个部分。绩效年薪主要与年度经营业绩考核结果挂钩，同时其兑现也受任期经营业绩考核结果影响，而中长期激励主要由任期经营业绩考核结果决定。年度考核的基本指标是利润总额和净资产收益率，任期考核的基本指标包括国有资产保值增值率和三年主营业务收入平均增长率，两类考核同时还包括体现行业特点的分类指标。两类考核的结果按照从高到低分为A、B、C、D、E五级。年度考核结果为A级时，绩效年薪可以增加到2到3倍；任期考核结果为C以下时，除了要扣减延期绩效年薪外，央企领导人还面临解聘风险。

看上去，国资委对于央企的管理完全符合流行的市场经济做法，而且还动了真格。2006年8月份，国资委正式公布了中央企业2005年度经营业绩考核结果。中国国际企业合作公司、中国唱片总公司这两家考核为E级企业的负责人，上一年度的绩效年薪为零。国企考核市场化是自国企改革以来流行已久的观点，因此这次国资委的举动被一些媒体和专家高调赞扬。然而，我认为央企考核市场化是不合理的，甚至是荒谬的。理论研究证明这种做法违背了国有企业的本质，而实践也没有证明央企的经营效率高于同行。

 

二

 

要澄清这一流行的谬误，首先要从国有企业的本质说起。国有企业是什么？它是企业吗？遗憾的是，20多年的改革都没有令人信服地解决国企的定位问题。建国初建立国家直接经营的国营企业，从经济上讲是为了满足大规模工业化的资金需求，从政治上说是为了控制经济基础进而确保上层建筑。那么市场经济体制逐步建立后，资金动员的问题可以说基本上解决了，因为有了全球化的资本市场，何况国家的财力已经相当强大，再也无需通过计划指令来控制工业积累。那么我们还需要国有企业做什么呢？主要的理由就是政治目的，即政府需要通过国企控制国民经济命脉，维护生产资料的公有制，确保执政党的无产阶级本质。尽管国企也可以作为政府宏观经济调控的工具，但是这一工具却并非必需的。世界上多数市场经济国家都不是通过国有企业来掌控宏观经济的，实际上货币政策和财政政策才是主要的手段。如果不考虑社会意识形态，那么依靠国企来掌握国民经济命脉的说法也难以自圆其说。只要是本国的企业控制了国民经济命脉，那么政府通过法令和行政权力完全可以确保国家利益和国家安全。美国连武器都可以从私人军火商那里订购，这恰恰说明了美国联邦政府对美国经济“一切尽在掌握”。

既然国有企业的主要功能在于维护社会根本制度，那么它在本质上就是一个“政治稳定器”。换言之，国有企业在性质上是一种“特殊企业”，而决不是普通的市场经济下的企业。因此，中国的国有企业都有级别，而且企业领导和政府官员之间可以互换。这也算是“中国特色”吧。例如，中石油、中石化都是正部级企业，而二汽的老总可以去做武汉的市委书记。国企更多地负担了政治利益和社会利益，而经济利益应该是次要的。在市场经济体制下，正常的企业必须以利润最大化为主要目标，否则就会被无情的市场竞争所淘汰。但是，国有企业的目标函数里，政治利益和社会利益占了主要的权重，因此追求利润最大化是不可能的。打个比方，即便中国铁路总局亏损了，它也不可能将市场拱手让给私人企业。反过来，私人企业经营效率再高，恐怕也不可能控制国家经济命脉。只有认清国有企业的本质，才能看清国有企业的考核制度。

 

三

 

从目标函数上讲，市场化的经营考核方式与其承担的目标是相互冲突的。既然国有企业的主要任务是确保国家的政治利益和社会利益，那么怎能用经济利益来衡量其绩效呢？作为一个同时承担了政治目标和经济目标的多任务代理人，国有企业完全可以通过不同任务之间的“套利”来应对国资委这个委托人的考核。只要国资委赋予国企政治目标，那么当经济目标没有完成时，国企就可以借口受到政治目标的约束；反过来，当政治目标没有完成时，国企又可以借口经济目标成为掣肘。特别是，政治目标往往是难以量化的、模糊的、易变的。因此，国资委祭出的“市场牌”法宝很有可能被国企祭出的“政治牌”这一更强大的法宝所降服。仍以铁路局为例，作为一家受管制的垄断国企，它必须同时承担盈利的增值业务和不盈利的普遍业务。所谓普遍业务，简单地说就是政策性任务，比如修建青藏铁路。青藏铁路的政治意义高于经济意义，这是勿庸置疑的。如果某年国资委考核铁路局发现亏损了，要惩罚铁路局。铁路局辩称因为将太多优质的人力物力配置到了青藏铁路建设项目上，所以导致了其他业务亏损。请问在这种情况下，国资委奈其若何？技术地说，国资委和国有企业之间是一种高度不完备的契约，市场化考核作为一种完备契约的治理工具，无法实现对国企的激励效果。

从考核指标上讲，抛开政治因素不管，其指标设计也没有可操作性。就算一些国企完全不承担政治任务，属于“竞争性”行业，比如长虹。问题是，在厘定经营绩效时，怎样才算是合格呢？不管是年度考核指标还是任期考核指标，也不管是净资产利润率还是国有资产保值增值率，请问其参照标准是什么？市场环境瞬息万变，企业经营云谲波诡，怎么可能通过一纸文件确定具体的指标数值呢？显然是为了弥补这一缺陷，《中央企业负责人业绩考核暂行办法》又规定了体现行业特点的分类考核指标，意图通过同行业的非国有企业进行参照，这是一种典型的“相对绩效评估”。问题是，国有企业受到政府的直接影响，例如政府以股东或管理者身份对国企进行政策性注资、业务调整和人员任命。因此，国企和非国企面临的外部冲击是不同的。从理论上讲，如果两个企业不是面临共同的外部冲击，那么相对绩效评估反而会增加被评估企业的风险。对国企而言，与没有政府干预的非国企竞争，显然有失公允。

从市场地位上讲，垄断格局扭曲了考核效果。中国的国有企业，特别是央企，通常都是所在行业的垄断者。它们占据了诸如石油、钢铁、通信、电力、银行、保险、交通等关键领域的龙头老大地位。如果一个企业是垄断的，那么这意味着它的成本没有反映资源的市场价值，或者说它的成本已经不是严格意义上的“机会成本”了。“成本”都算不清，如何计算其收益？理论研究和实证检验都表明，公共资金存在相当大的“影子成本”。同样的一块钱，在民营企业手里能变成两块，在政府或国企手里可能只能剩下五毛。因此，用竞争形态下的市场化考核方法来考核非竞争形态下的国有企业，好比将动物园中圈养已久的华南虎放回山中。由于缺乏有效的市场竞争，导致国企成本高昂，特别是管理费用急遽膨胀。即便如此，凭借其垄断地位，仍然可以通过向上占用国家资源、向下掠夺消费者来获得暴利。报载，广东一家国企的普通司机年薪居然高达10万。这样的国企如果考核结果是亏损，那是理所当然。如果考核结果不幸为合格，那么真的意味着该司机的边际生产力就值10万块？鬼才相信！

 

四

 

一个令人深思的问题是，竟然国有企业（特别是央企）的市场化考核是不合理的，为什么它会出现呢？管制俘获理论对此做出了解释。当前国家对国有企业的管理，无不笼罩在“管制”的神秘面纱下。央企领导既要行政级别和权力收益，又要市场化待遇，真是世界上最享受的企业领导了。毫无疑问，被管制者是深受其益。反过来，这又为管制者创造了寻租的机会。被管制者会利用既得利益强化这种管制，以维护其垄断地位。因此，管制者和被管制者实际上形成了利益同盟，合谋攫取国家利益。在一次公开的新闻发布会上，国资委主任居然说中国的国企多数没有垄断，其利润主要来自竞争。看来，我们需要重新定义“垄断”了。

解决国企问题的办法，我认为就是要把国有企业作为贯彻国家利益的特殊企业。国家要进一步收缩国企战线，减少直接管理的国企数目。央企如果要确保垄断地位，要控制国民经济命脉，那么就应该将央企定位为非盈利单位，央企领导人就应该是政府公务员，其考核机制和薪酬待遇应该介于政府官员和企业经理之间，至少不应该两边好处都占。应该借鉴欧美等发达市场经济国家管理国企的成功经验，针对每一个国企制定一个法律法规，让国企退出正常的市场竞争。

 

本文经修改后，于《人力资源》杂志2006年12月（总第241期）正式发表，引用请注明。