中国反腐的政治周期效应

时间：2015-03-08 00:00，来源：白鲨在线

    中共十八大以来，中央发起了一场声势浩大的反腐败运动，取得了丰硕的战果。自2012年11月底到目前，大约有50位省部级以上干部被查处，被查处的处级以上干部则成百上千。自上世纪90年代以来，中国经济以两位数的水平高速增长，与此同时腐败程度也持续恶化，经济社会体制改革进入了深水区。因此，新一届中央领导集体以雷霆之钧反腐倡廉，为全面深化改革启航打开了良好局面，可谓审时度势。然而，腐败非一日之寒，反腐败亦非一日之功，有效的反腐败行动必定要借助天时、地利与人和。因此，一个令人感兴趣的问题是，纪检监察系统在查处腐败官员方面，是否存在某种时间上的“规律”？
    为了回答这个问题，我们收集了2003-2014年初所有副厅级以上官员被查处的案例，并结合每年的重大政治活动考察了官员被查处的“时间规律”。之所以选择副厅级以上官员作为研究样本，是因为副部级以上官员数量较少，而副处级以上官员数量太多，并且无法获得完整、准确的个人信息。而厅级以上官员一旦被查处，通常会被媒体曝光，因此样本相对最齐全，资料也最准确。
    在这11年里，共有352名副厅级以上官员被查处，其中厅级官员占大约60%，省部级官员占大约40%，包含个别副国级干部。然后，我们分析了每年每个月官员被查处的数据，发现了一个有趣的“规律”：每年的1月底、2月份和3月初，被查处的官员人数相对于全年其它月份明显较少。如图1所示，横轴是月份，纵轴是人数。
 
图1  2003-2013年每月被查处的官员数量（暂时无法显示）
 

    进一步，考虑到1月底一般是各省人代会和政协会（简称“两会”）密集召开的时间，2月份一般是春节，而3月初是全国“两会”召开的时间，它们都是重大政治活动时期。春节虽然是一个传统节日，但是它在维护社会稳定与和谐方面的意义绝不亚于任何政治活动，因此也可以看作是一种政治活动。地方“两会”、春节和全国“两会”每年都固定召开，年复一年就形成了一种中国特色的“政治周期”。
    然后，将上述三个重大政治活动的前后各15天作为“窗口期”，分析一个官员被查处的概率与政治周期的关系。使用Probit模型的计量分析表明，在上述三个重大政治活动期间，一个贪污官员被查处的概率比平时要降低大约13%！
    这说明，腐败官员的查处存在一种明显的“政治周期效应”，为什么呢？主要原因是，在反腐败和社会稳定之间存在一种权衡取舍关系。因此，既要反对腐败，又要维持社会稳定，这就要求中央和地方政府必须选择合适的时机，以恰当的频率查处腐败官员，这也是一种政治智慧的体现。那么，反腐败对社会稳定会产生什么影响呢？
    任何事情都有成本，反腐败也不例外。根据我们的统计，352名副厅级以上贪官中，大约60%是所在单位的主要领导，俗称“一把手”。这些“一把手”主要分布在党委、政府和国有企业三类单位。在目前的体制下，“一把手”权力很大，对腐败的掩盖和反侦察能力也很强，因此查处“一把手”不仅难度较大，而且牵一发而动全身，往往查出来都是“窝案”，带出一大帮秘书、下属和同僚。在这种情况下，从局部地区来说，查处“一把手”不可避免地会影响到一个单位的正常工作，而且让相关部门和官员人心惶惶，无心做事。
    而且，如果在敏感时期密集查处大批官员，可能会造成不良的社会影响，损坏公众对政府的信任度。现有研究表明，一批贪腐官员被集中查处，尤其是以党政“一把手”为首的腐败窝案爆发，可能会降低当地群众对政府廉洁程度的评价，甚至引发对执政正当性的质疑。而少数对政府表现不满的公众，会因此强化自己的负面判断。
    因此，对腐败官员的查处，要尽量避开一些政治敏感时期，尤其是全国和各地“两会”以及春节期间。“两会”前后，通常是政府官员调任的高峰时期，又是大众传媒对社会新闻聚焦的时期，此时大规模公布被查处官员，尤其是“一把手”，不利于正常的政府换届，不利于政府工作报告中各项重大规划的讨论和实施，也不利于凝聚人心。我们进一步还发现，在那些新闻报纸流通速度较快的省份，由于媒体的影响力更大，因此各省被抓贪官的数量在政治敏感时期相对更少。这从另一个角度验证了我们的观点。
    政府的重大政治周期会影响到经济社会活动的方方面面，这在发达国家已是常识，中国并非孤例。经济学界的政治经济周期理论发现，民主国家的政府在换届前夕，往往倾向于增加福利支出，提高转移支付，增加货币发行量，以便获得选民的更多支持。然而，一旦新一届政府上台了，为了平衡预算，抑制通货膨胀，又不得不逐步减少福利开支和转移支付，紧缩财政预算，从而形成了选举周期导致的经济波动。
    这种政治周期效应的存在，要求政府在实施重大政策或政治举措时，必须全盘考虑各种经济社会影响，特别是避免造成大起大落的经济社会后果。因为大起大落的波动阻碍了投资者和消费者形成稳定的预期，甚至会导致社会动荡，所以各国政府通常通过公共政策烫平周期性波动。自有政府或国家以来，腐败就是一种积累已久的沉疴，短期内恐难治愈。集中的、运动式反腐败政策，势必造成经济的或社会的波动，至少在短期内不可避免地会带来一些社会成本。治愈腐败需要长期的功效，特别是通过完善相关法律制度，例如推进官员财产公示、限制“一把手”的权力以及去除各种不必要的经济和社会管制，让反腐倡廉以“润物细无声”的方式纳入制度化和法治化的轨道，方能在建设廉洁政府的同时，维持社会稳定和发展。

（本文发表于FT中文网，2014年9月26日，发表时题目为《中国反腐的政治周期效应》，全文链接为http://www.ftchinese.com/story/001058360。作者系中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授，王梦琦对本文亦有贡献）