聂辉华
【核心提示】十八届三中全会的《决定》特别强调了对“一把手”的监督，并显示了对新提拔干部进行财产申报的推进决心。这两大举措既抓住了核心问题，又遵循了增量改革的正确策略，有望成为新时期反腐败建设的两把正义之剑。
自十一届三中全会以来，十八届三中全会是历次三中全会中对纪检监察和反腐败工作强调最多、改革力度最大的一次会议。这次三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在第十节“强化权力运行制约和监督体系”中用了整整一节的篇幅阐述了反腐败的重要举措和重大改革事项。《决定》特别强调了对“一把手”的监督，并显示了对新提拔干部进行财产申报的推进决心。这两大举措既抓住了核心问题，又遵循了增量改革的正确策略，有望成为新时期反腐败建设的两把正义之剑。
三中全会的《决定》在第十节开宗明义地指出，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”这表明中央决心从制度层面推进反腐败建设，而不仅仅是在现有体制内做边际上的改良。
我们对2000年以来180名厅级以上腐败干部的案件进行了研究，发现大约60%的被查处干部都是本单位的主要领导干部（即“一把手”），包括从局长到市长乃至市委书记等诸多职位，也包括国企总经理或董事长；而且其中一半又是内部提拔的，在本单位早已根深蒂固。由于民主集中制在现实中容易走样，往往是民主太少，集中太多，因此长期以来对单位“一把手”的监督成为反腐败的最薄弱环节之一。只有对“一把手”实行了有效的监督和制约，才能在澄清吏治上实现纲举目张的效果。
《决定》在反腐败方面的亮点之一，正是从多个方面强化了对“一把手”的监督。
第一，对领导干部的监督除了惯常的行政监察，更要强化财务审计，包括在职审计和离任审计。事实上，最近几年有多个“一把手”的腐败案例都是在离任审计时发现的。如果这一举措效果显著，下一步可以考虑将审计署的部分职能并入统一的纪委监察系统，以便提高纪检机关的专业化水平。
第二，强化纪委对单位“一把手”的监督功能。过去，对于单位主要领导干部的监督一定程度上是反腐败的盲区，所谓“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。这次将同级纪委书记和副书记的提名权收归上级，强化上级纪委对下级纪委的领导，实际上就是为纪委监督党委以及主要领导干部提供制度上的支持。
第三，强化巡视制度是打破“同级默契”的另一举措。尽管纪委的“人、财、物”三者中，“人”即将部分地独立于同级党委，但办案经费、办公场所仍然仰赖于同级党委和政府，因此对“一把手”进行监督不能完全依赖同级纪委。此时，流动办案的“中央巡视组”将与固定办案的纪委系统形成互补之势，从而完成对主要领导干部的多角度监督。可见，《决定》以治理“一把手”腐败为核心举措，这显然抓住了反腐败工作的“牛鼻子”。
腐败主要表现为权钱交易。因此，反腐败要做到釜底抽薪，关键是推进官员财产申报和公示制度。尽管财产公开法律早已被认为是世界各国反腐败的“阳光法案”，尽管中央早在1995年就发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，但是官员财产公示制度仍然在艰难的探索之中，在很多试点地方也是步履蹒跚，甚至半途而废。主要原因在于，与过去几十年的高速经济增长相比，在“以经济建设为中心”的理念下，纪检监察系统没有同步加强。而且，在计划经济向市场经济转型过程中，很多法律法规还不健全，市场机制不够充分，这导致许多人的财产在一定程度上处于法律的模糊地带。在这种国情下，大面积推广官员财产公示制度，必然会遭遇官员的普遍抵制，最终欲速则不达。
任何一次重大改革，都是利益的重新分配。从中国已有的改革成功经验来看，阻力最小的改革思路仍然是增量改革。过去的农村家庭联产承包责任制是这样，经济特区是这样，目前的上海自贸区也是这样。因此，我认为官员财产公开制度也应循序渐进，以增量改革的思路带动存量改革。
《决定》在反腐败方面的亮点之二，是敢于直面反腐败的实质问题，明确指出“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”。我认为这是正确的改革策略。
首先，“试点”本身就是一种探索，一种增量改革的思路，有利于总结改革的成败经验，避免大范围的社会动荡。
其次，在试点过程中，中央明确了从新任干部开始。我个人认为，应该从新任处级领导干部开始。现在处级领导干部年龄不大，工作时间不长，从政履历比较清白，更容易接受财产公开的试点办法。三年之后，再对新任司局级干部进行试点，如此逐步推进，则中国有望在十年左右建立起全国领导干部的财产公开制度。
第三，同样是财产公开，可以先从申报开始，然后在单位内部公开，最终向全社会公示。过去的试点一直停留在申报而不公开的阶段，难以对申报人进行广泛的群众监督，从而削弱了反腐败的动力。
第四，为了减少反腐败的各种阻力，也为了让群众充满反腐败的信心，我认为中央纪检监察部门应该适时发布财产公开以及其它反腐败制度的时间表，向社会做出可置信的承诺。从另一个角度讲，敢于承诺，不仅表明了中央政府反腐败的决心，也反映了反腐败的信心。
腐败问题影响到国家的长治久安，已经成为群众最为关注的问题之一。从根本上讲，要实现“把权力关进制度笼子”的目标，就必须从制度上进行反腐败。反腐败需要标本兼治，短期内可以治标，但治标代替不了治本，治标应该为长期内治本做准备。抓贪官不是目的，让社会出现更少贪官才是目的。有效的反腐败制度不仅保护了人民和国家财产，其实也是对官员的一种保护机制。要从源头上和制度上防止腐败，最重要的是限制权力和监督权力。限制权力就是要加强法治，减少官员的自由裁量权，杜绝任何形式的“合法伤害权”。监督权力就是要重点监督“一把手”的权力，平稳有序地推进官员财产公开制度，同时加强群众监督和媒体监督。我们衷心地期盼，十八届三中全会能够开启制度反腐的新阶段，为全面推进改革清理路障，为中华民族的复兴保驾护航，则人民幸甚，国家幸甚！
作者系中国人民大学国家发展与战略研究院和经济学院教授，本文发表于《东方早报》，
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