聂辉华（中国人民大学）

 

    摘要：政企关系是理解中国长期经济增长和经济转型的微观基础，也是转型经济中最重要的关系之一。然而，目前学术界关于政企关系类型和决定因素的研究总体上显得比较笼统，或者难以验证。为此，本文提出了一个初步的动态政企关系分析框架。我们从政府对企业是否干预以及如何干预两个维度，将世界各国或地区的政企关系分为四种类型：政企合作、政企合谋、政企分治和政企伤害。然后，我们归纳了决定政企关系类型的三个主要因素：政府能力、产业规模和监督力量。三者分别代表政府、企业和第三方力量，它们三者在不同国家（或地区）、不同阶段的博弈决定了政企关系的性质以及动态变迁过程。在此基础上，本文提出了四个可检验的基本命题，并通过国内外的案例加以佐证。最后，我们应用动态政企关系框架解释了“中国奇迹”以及相关的重要现象。本文的框架为我们理解真实世界的政企关系和改善政企关系提供了一套可识别和可操作的分析工具。

    关键词：政企关系 地方政府 企业 合谋 合作

 

    本文发表于《学术月刊》，2020年第6期，引用请注明。
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要检验一个理论是否正确，就要看这个理论是否同时适用于政策决策者、经济学者以及企业经理人。——波特（1990）

 

 

一、导论

 

    （一）为什么政企关系如此重要？

    无论是对于转型经济体还是发展中国家或地区来说，政企关系无疑是最重要的关系之一。第一，经济转型的过程就是重构政企关系的过程。在计划经济时代，企业实际上是政府的一部分，因此企业要解决生产和经营问题必须“找市长”；在成熟的市场经济时代，企业是自负盈亏的市场主体，要解决生产和经营问题只能“找市场”；但是在从计划经济到市场经济的转型过程中，市场经济体制并不完善，政府必然深度干预经济，甚至在很大程度上充当了经济的“发动机”。因此企业既要“找市场”，还要“找市长”。这意味着，在中国、俄罗斯、前苏东国家、越南等转型国家，企业必须妥善处理政企关系。第二，良好的政企关系是发展中国家或地区崛起的重要动力。日本、韩国、新加坡、中国香港、中国台湾等东亚国家或地区的崛起证明，政府在经济起飞阶段往往充当了经济发展的领导者角色，然后才逐步淡出。以日本为例，20世纪60年代到70年代中期的“日本奇迹”有赖于成功的产业政策。在推行产业政策的过程中，日本通产省花费很长时间去寻找一种合适的政企关系，这种关系既能支持政府树立真正的产业政策，又能保持企业界的竞争和私有制度。  第三，理解政企关系才能解释“中国奇迹”。从1978年实行改革开放到2016年，中国GDP年平均增长率高达9.66%，而同期英国、美国、德国和日本的GDP平均增长率分别为2.26%、2.69%、1.82%和2.14%。  按照国际标准，作为全世界最大的发展中国家和转型国家，中国的产权、法律和金融等方面的制度质量并不高 ，但是为什么中国经济能够保持近四十年的中高速增长呢？此即“中国之谜”（China puzzle）。一些学者认为，解开“中国之谜”的关键是理解中国的地方政府（和企业）之间的关系，例如杨瑞龙 、许成钢 、聂辉华 和周黎安 。

    此外，当下中国亟需构建新的政企关系和营商环境。中共十八大之后，中国发起了一场声势浩大、规模空前的反腐败运动。根据中纪委的工作报告，2012年底至2017年底，经中共中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。全国纪检监察机关共立案154.5万件，处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人。  根据我们课题组的数据库，90%以上的腐败官员都涉及行贿受贿，平均每个官员涉及10个商人。因此，大规模的反腐败运动瓦解了官员和商人之间既有的交易型政企关系，新的政企关系亟待建立。特别是2017年以来，中央政府和地方各级政府都将构建“亲”、“清”新型政商关系和优化营商环境作为重点工作之一。

    政企关系不仅非常重要，而且在现实中表现得非常复杂。为什么不同的地区会形成不同的政企关系？为什么有的地方政府剥夺企业，而有的地方政府却扶持企业？为什么企业有时和政府合谋，有时竟然和政府“翻脸”？为什么有些国家扶持企业的产业政策取得了成功，而另一些却失败了？现有的经济学和社会学文献难以逻辑一致地回答上述问题，因此本文将提出一个动态政企关系框架并试图回答上述问题。

    （二）文献回顾与评述

    在经典经济学教科书中，政府的主要角色是提供国防、治安和基础设施，不干预企业生产，因此政府作为“守夜人”与企业没有直接的互动关系。  事实上，基于成熟市场经济模式的西方主流经济学难以解释广大发展中国家或转型经济体中广泛存在的政企关系。 

    在经济学中，与政企关系紧密联系的第一类文献是政治关联（political connection）研究。一些研究认为，企业与政府之间的政治关联（通常指企业高管来自前任或现任政府官员）会提高企业价值。  来自中国市场的证据表明，政治关联让企业受益的渠道包括：企业在市场进入、税收、融资、补贴、并购等方面能够得到政府的优惠政策。  而另一些研究则表明，政治关联会损害企业价值，导致资源错配。  政治关联为我们理解政府和企业之间的关系提供了一种视角，但是严格来讲，政治关联文献主要关注官员个人与企业之间的关系，这是官商关系，不是政企关系。而且，政治关联文献假定企业的政治关联是外生的，从而无法解释政企关系的形成原因和动态变化。

    第二类经济学文献是关于政企合谋的研究。经济学中的财政联邦主义文献从地方政府及其官员的正面激励入手来解释中国的经济增长奇迹 ，而政企合谋（local government-firm collusion）文献认为，中央政府和地方政府之间的信息不对称和政治集权下的唯GDP考核体制导致地方政府和企业合谋，通过选择“坏的”技术来发展经济 。政企合谋在实现经济高增长的同时带来了大量的“事故”，包括矿难、环境污染、土地违法、偷税漏税、假冒伪劣等现象。  政企合谋虽然可以同时解释“高增长”和“多事故”，但是它没有刻画政企关系的其他类型，也没有考虑政企关系的动态变化。

    第三类经济学文献是关于产业政策的研究，焦点是政府是否应该干预企业。一些学者认为，象日本这样的东亚“发展型国家”（development state），为了实现经济发展的政治目标，必须利用政府力量集中资源来帮助企业实现经济增长，因此基于适当政企关系的产业政策就是必然选择。  竞争战略理论的创始人波特虽然不赞成产业政策，但是他在《国家竞争优势》 中承认，当国家处于生产要素导向和投资导向这两个发展阶段时，政府可以通过产业政策扮演领导者和推动者的角色，而当国家进入创新导向阶段时，政府应该逐步淡出。Rodrik 认为，能够解决信息外部性和协调外部性的产业政策是合适的。总体上，赞同产业政策的学者都赞同政府与企业合作，但对如何才能形成合作关系则语焉不详。 

    在社会学或政治学中，有不少文献直接或间接涉及政企关系，它们大致可以被分为三类。第一类社会学文献是“法团主义”或称“地方政府公司主义”（local state corporatism） ，认为地方政府可以通过政企合作推动企业发展，但是并没有刻画政府发挥“帮助之手”的明确边界，也没有考虑政府可能扮演的其它角色（例如“掠夺之手”）。第二类文献分析了私营企业主与政治发展的关系，这种关系体现为“政治吸纳”或者“共谋”。第三类文献从解决纠纷的角度来分析政企关系。但上述文献均没有揭示新的政企关系类型及其决定因素。

    （三）本文的理论贡献

    本文在以下三个方面丰富和发展了现有文献。第一，本文从两个维度刻画了四种政企关系类型及其变体，为深入研究丰富的政企关系奠定了基础。目前学术界对于政企关系的界定比较粗糙（很多文献仍然停留在政企关系是“好”还是“坏”的初级阶段），缺乏对丰富多彩的政企关系的深入分析。本文从政府对企业的干预程度、干预方式两个维度，刻画了政企合作、政企合谋、政企分治和政企伤害四种关系。

    第二，本文从动态的角度考察了政企关系的形成和变迁。已有文献即便区分了不同类型的政企关系，也都假定政企关系是静态的。本文认为一个地区的政府能力、产业规模和监督力量这三个因素决定了当地的政企关系性质，并将政企关系看作一个动态变化的过程。在此基础上，本文提出了政企关系形成的四个基本命题，为下一步检验政企关系提供了理论基础。

    第三，本文提出的分析框架不仅适用于中国，而且适用于世界上其它国家或地区。目前国内关于政企关系的文献主要着眼于中国，其理论观点可能缺乏一般性和普适性。本文构建的动态政企关系框架可以涵盖世界上各个国家或地区的主要政企关系状态，并解释政企关系的动态变迁。本文也应用这一框架对“中国之谜”以及相关的世界性现象（比如腐败和经济增长的关系）提供了一个逻辑一致的解释。

 

    全文其余部分略去。