一、导论

 

中国经济的最大优势之一是拥有一个超大规模的国内市场。经济学家很早就认识到了市场规模的重要性。亚当·斯密在其经典著作《国富论》中，开篇就指出劳动生产力提高的主要源泉是分工，而分工效率取决于市场范围。 市场范围越大，分工就越是容易细化，生产力就越是能够提高。这一观点后来被总结为杨格定理。 然而，近年来逆全球化潮流、国际贸易摩擦和地缘政治冲突等不确定性因素持续存在，基于全球大市场的经济秩序受到了严峻挑战。在此背景下，2020年中央提出了“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的战略方针。畅通国内大循环的关键在于建设全国统一大市场。为此，2022年中央发布了《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确要求构建统一开放、竞争有序的商品和要素市场体系。在现实中，阻碍统一大市场的主要因素在于各地在招商引资过程中体现的地方保护主义。例如，一些地方限制商品和劳动力要素的流动，对本地企业实行偏向性的税收优惠和产业政策，在项目招标和政府采购过程中设置各种进入壁垒。这些做法加剧了市场分割，并且扭曲了资源配置的效率。 

 

地方保护主义源于以行政性分权为特征的地区竞争和全国统一大市场之间的内在张力。 一方面，要激发地方发展经济的活力，就必须允许地方政府之间展开标尺式竞争；另一方面，地方政府之间的逐利性竞争又难以内部化统一大市场的外部性。因此，中央通过各种文件规范地方政府的招商引资行为，努力在鼓励地区竞争与构建统一大市场之间取得恰当的平衡。例如，2024年8月1日起施行的国务院《公平竞争审查条例》，禁止“给予特定经营主体税收优惠政策” ；2024年底国家发改委发布的《全国统一大市场建设指引（试行）》，明确要求“不得将企业本地化经营作为享受优惠扶持政策的必要条件”。

 

长期以来，招商引资一直是地方政府发展经济的主要抓手。当偏向性的税收优惠、土地优惠和补贴政策被明令禁止之后，地方政府又创造了一种新的招商机制：基金招商。  所谓基金招商，即政府出资设立并吸引社会资本共同建立一个政策性基金，然后通过市场化运作引导社会资本投向特定领域或产业，以便推动产业结构转型升级和经济增长。政策性基金的运作理念是“政府引导、市场运作”，因此通称政府引导基金。政府引导基金被认为是财政资金“基金化”和产业政策“金融化”相融合的创新产物。 不过，政府引导基金不同于纯市场化基金，它具有双重目标：一方面要求基金实现保值增值的财务目标，另一方面作为政策工具，它承载着促进本地就业、培育税源、打造本地优势产业等政策目标。在双重目标驱动下，各地政府在政府引导基金的实际运作中普遍加入了一种“返投机制”。所谓“返投机制”，是指基金通过契约条款强制要求被投资企业将一定比例的资金或业务回流至出资地。例如，某中部省份基金投资长三角地区科创企业时，合同规定被投企业须在5年内在该省新设子公司或区域总部，以确保投资收益部分在本地落地。通过加入返投机制来确保出资所在地的本地利益，已经成为基金招商的普遍模式。我们根据清科私募通（Zero2IPO）数据库提供的政府引导基金名录，逐一比对了基金的章程、招募说明书等公开文件，发现2016—2023年间设立的1153支基金中，有902支基金的管理办法明确列出了投资地域限制及资金流向约束条款，占样本总量的78%。

 

一个有争议的问题是，地方政府引导基金究竟是一种新型的地方保护主义行为，还是一种促进统一大市场的竞争手段？已有文献对此并没有定论。首先，关于地方政府竞争或财政联邦主义的文献通常认为，地方官员之间在政治上存在零和博弈，因此地区之间很难协调合作。 这种协调困难至少表现在两个方面：重复建设和虹吸效应。例如，胡向婷和张璐发现，地方政府竞争往往使发达地区之间和欠发达地区之间的政府投资产业结构趋同，造成大量重复建设，从而阻碍了全国市场统一。   另一方面，马光荣等人表明城市之间的资本流动会产生“虹吸效应”，即资本更多地从小城市流向大城市，导致落后地区资源被抽走。 而落后地区为了保护本地利益，会通过税收或其它进入壁垒提高跨区域投资的成本，这会进一步加剧市场分割。其次，关于政府引导基金的最新文献似乎从不同角度验证了上述观点。例如，Luong等人认为，地方政府引导基金之间的竞争性大于协同性，又缺乏共同的投资和退出通道，因此难以形成纵向贯通的产业链整合，这与构建统一大市场所需的“要素自由流动、市场主体公平参与”目标相悖。 Wei等人则指出，政府基金投资效率低于市场化基金，难以发挥统一市场所需的“比较优势发现”功能。

 

然而，即便大部分地方政府引导基金存在返投约束，地方政府引导基金的跨区域投资仍然可能客观上促进了统一大市场。从理论上讲，返投机制在本质上是一种“对赌协议”：地方政府为项目注入了资金，接受投资的企业必须提供相应的业绩，以便回报地方政府。与普通对赌协议不同的是，地方政府更在意项目为本地经济发展带来的价值，包括产值、就业和税收。因此，对赌协议本质上是信息不对称条件下出资方为了减轻被投企业道德风险行为的一种市场化手段。公司金融文献发现，对赌协议显著降低了并购后的管理层机会主义行为，防止收益下滑 ，或者改善了信息披露质量 。而且，政府引导基金跨区域投资对资金流出地和流入地都是有经济利益的，这是一种典型的正和博弈，而不是象政治晋升那样的零和博弈。只要两地之间的跨区域投资存在一定程度的互补性，而不是完全的替代性，那么在市场竞争环境下它就会带动资金、人才、商品或劳务的流动，促进两地之间的分工合作、价格趋同、标准趋同，从而促进统一大市场的形成。总之，从理论上讲，地方政府引导基金未必会导致市场分割，也可能客观上促进了市场融合，或者说地方政府之间的良性竞争客观上促进了分工合作。有意思的是，最近的政府引导基金文献也发现了与地方保护主义观点相左的结论。例如，Peng等人发现政府引导基金投资显著提高了股权资本在城市间的净流入率，并通过“削弱市场分割—增强邻近城市溢出”两条通道带动区域要素整合。 Hao等人发现政府基金能通过“社会资源再匹配—绿色创新”机制拉长供应链，有利于建立全国统一的绿色技术市场。 

 

那么，在加快建设全国统一大市场的背景下，地方政府引导基金究竟是加剧了市场分割，还是在客观上促进了区域市场整合？其作用机制如何？为了回答上述问题，本文手工收集整理了2004–2022年全国地级市层面的基金投资事件数据，并构建了以城市对为单元的面板数据集，同时采用改进的价格法和市场潜力指数衡量城市间市场整合程度，实证检验了地方政府引导基金跨区域投资对全国统一大市场建设的影响及作用机制。本文的主要结论如下。第一，地方政府引导基金的跨区域投资显著地促进了城市间的市场整合。具体来说，每增加1次跨市投资事件，平均可使两城市间的价格离散程度降低约10.85%。第二，机制分析表明，地方政府引导基金通过促进跨地区的企业并购推动了市场整合。第三，异质性分析表明，地方政府引导基金对市场整合的推动效应，对跨省或非邻近的地区效果更强，这呈现出“远交近攻”的策略效应。

 

接下来本文的结构安排如下：第二节是对现有文献的一个评论性回顾，并归纳本文的边际贡献；第三节是研究设计，介绍本文的数据来源和计量模型设定；第四节是计量回归的主要结果；最后是结论和政策建议。

聂辉华、李睿之，2025，《寓合作于竞争： 地方政府引导基金能否促进统一大市场的形成》，《学术月刊》，第9期

全文如下：

寓合作与竞争：地方政府引导基金能否促进统一大市场的形成