习近平总书记强调，要“坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化”，“为中国式现代化稳步前行提供坚强制度保证”。传统理论采取简约式的“二分法”，从国家治理的参与方式出发，大致将当代中西方的国家治理模式概括为自下而上的选举体制与自上而下的问责体制两种。然而，相对于复杂的现实政治或国家治理实践，两种观点都难免失之偏颇，一方面难以覆盖一些成功的大国治理模式；另一方面又容易忽视在很多国家存在选举体制和问责体制的融合。在党的领导下，经过新中国成立70多年的探索，特别是改革开放40多年的积累，中国已经形成了不同于既有理论简约“两分法”的、具有协同治理特征的中国之治。这正是我国创造世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹的重要治理密码。因此，我们不应受限于既有的理论研究进路，应当基于中国实践，在理论上深入分析中国之治所展现出的协同治理特征，以及这种协同治理如何实现又取得了怎样的成效。

 

　　何为协同治理

 

　　中国之治的精髓之一在于，中央的顶层设计与地方的“摸着石头过河”相互结合，从而实现经济社会的有效治理。在中国的政策实践中，通常是中央政府提出战略目标，地方政府或是基层进行探索、创新和实施，或者中央政府对地方政府或是基层的创新实践予以认可并批准推广，本文称之为“上下同治”。与此类似，一些学者将中国之治的经验提炼为“协同治理”或“多元共治”（以下统称“协同治理”）。纵观中国的国家治理实践，可以清楚地看到，协同治理不仅是中国之治的重要治理密码，也是对我国自古以来大国治理宝贵经验的传承与发展，并且对其他发展中国家具有重要的借鉴和启示意义。

 

　　协同治理是解决组织动员的制度保障。通俗来说，政治是管理众人之事，国家治理的一大关键是如何动员更多的人来有效地参与管理。从这个角度讲，协同治理将自上而下和自下而上两个维度结合起来，比较全面地解决了组织动员的问题，能够最大程度地实现统筹兼顾和集思广益。协同治理实现了中央和地方的激励相容。显然，在中国这样一个地大物博、人口众多、各种情况纷繁复杂的国家，充分发挥中央和地方两个积极性比只有一个积极性更好。而协同治理恰恰能够通过调动纵向组织内部的中央和地方以及基层的积极性来实现激励相容和帕累托改进。此外，协同治理彰显了多主体共治的“治理”本质。如今，治理常常被视为各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理的重要特征既体现在多元化的主体，又体现在它是一个上下互动的管理过程。因此，相对于单向的选举或问责，协同治理鲜明地体现了治理的复杂性特征。

 

　　协同治理何以可能

 

　　在中国这样一个地大物博、地区差异较大的国家，实行协同治理是一种理性的有效选择。从信息的角度讲，幅员越是辽阔、地区差异越大，中央和地方以及基层之间就越容易出现信息不对称问题。根据信息经济学或契约理论，在信息不对称条件下，委托人对代理人实行适度的分权或授权，才能激发代理人提高信息收集的努力水平。因此，协同治理能够激发地方或基层的积极性，是一种激励相容的制度安排。从政策创新的角度讲，协同治理能够最大程度地减少试错成本。具体来说，地方政府可以通过试点进行探索和创新。在此情况下，即使创新不成功，也可以将影响限制在局部地区；而一旦创新成功，中央政府就可利用协调优势进行推广。因此，越是在不确定性时代，协同治理就越能体现它的制度韧性。

 

　　更重要的是，中国具备采取协同治理的适当条件，使协同治理从理论变为了现实。一方面，这是中国自古以来的治理传统。自郡县制广泛推行以来，中国在行政管理体系方面基本遵循了“条块结合，以块为主”的制度安排。这种条块结合体制的一大优势在于，可以根据时代背景或国家需要巧妙地在加强顶层设计和调动地方积极性两个方面来实现平衡。另一方面，历史上的治国实践为当代中国实现协同治理提供了大量可资借鉴的宝贵经验。回顾中国古代的财税体制改革可以发现，成功的改革往往体现了上下同治的特征。如明代万历时期的“一条鞭法”改革，在全国实施之前，江西的“鼠尾册”、浙江和广东的“均平银”、福建的“纲银法”，都体现了徭役折银的改革思路，在地方改革提供的经验和前期基础上才最终实现全国范围内的推广。

 

　　坚持党的全面领导是实现中国之治的根本保障。要让顶层设计与基层探索有机结合，就必须解决政策承诺问题或者“时间不一致”问题，否则，基层探索就可能因朝令夕改而沦为无用功。党中央集中统一领导从根本上确保上下贯通、执行有力，能够实现上下齐心，“一张蓝图绘到底”。中国虽然地域辽阔、人口众多，但在党中央集中统一领导下，地方或基层的政策创新一旦取得成功，经过中央的总结和推广，可以很快应用和推广到全国其他地方，形成创新方面的规模经济和范围经济。相反，在联邦制或邦联制国家，地区差异大，一个地方的政策创新有可能在另一个地方“水土不服”。

 

　　协同治理与中国经济发展

 

　　实践是检验真理的唯一标准。协同治理作为一种治理方式，在改革开放以来已经成为助推中国经济增长的重要动力。如在产业政策方面，中国新能源汽车产业的崛起成为“教科书式”的成功典范，它体现了协同治理在经济领域的重要价值。20世纪90年代，中国汽车市场充斥着各类合资品牌。奇瑞、吉利和比亚迪等民营汽车企业通过艰难的自主创新战略初步站稳了脚跟，让中央政府下定决心将发展新能源汽车产业作为国家战略，并在13个城市试点推广新能源汽车。地方政府进一步跟进，纷纷将新能源汽车产业作为重点产业进行招商引资，并且相互竞争。中国本土汽车企业纷纷押注新能源汽车这个新赛道，一些互联网企业也进入汽车市场，最终实现了新能源汽车产业在国内的大爆发，并且成为出口国际市场的“新三样”（新能源汽车、锂电池和光伏产业）之一。

 

　　中国经济的活力与韧性还得益于持续改善的营商环境，而营商环境的优化也体现了我国不断推进协同治理的实践努力。党的十八大以来，中央政府以推进“放管服”改革为抓手，着力推动营商环境的优化。同时，地方政府积极采取相应措施优化地方营商环境，部分省份在2017年至2019年间陆续发布了省级层面的“优化营商环境条例”。国务院于2019年10月适时推出《优化营商环境条例》作为国家行政法规，从而进一步推动全国各省份普遍推出了本省份的“优化营商环境条例”。

 

　　当然，中国仍然在不断推进国家治理体系和治理能力现代化的进程之中，协同治理理念也将在这一过程中持续发展、不断完善。伴随中国经济的发展壮大，协同治理也为广大发展中国家乃至发达国家提供了国家治理实践上的有益参考。这是因为协同治理在多方面呈现出突出特点，具体来说包括：渐进性，特别是自下而上的过程和节奏可以在中央层面实现集中领导；创新性，能够发挥地方以及基层的积极性，激发创新、创造活力；灵活性，可以在局部试点，也可以在取得试点经验基础上在更大范围内推行；等等。协同治理凝练了中国治理实践的重要经验，能够为世界各国构建更加高效治理体系提供重要启示。

 

　　（本文发表于《中国社会科学报》，2026年2月24日。聂辉华系中国人民大学经济学院教授；胡泽林系中国人民大学经济学院博士研究生。本文原文标题为《上下同治：一种新型国家治理之道》，发表时有改动。）