一、导论

 

近年来，从中央到地方，各级政府对优化营商环境给予了前所未有的高度重视。一方面，在施政理念上，“打造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，已经成为各级政府的共识，并且是核心工作之一。另一方面，各级政府密集出台了大量优化营商环境的政策法规。以2019年国务院《优化营商环境条例》为标志性事件，在此前后各省、市、县发布了超过十万份与营商环境相关的政策。各级政府在优化营商环境方面的持续投入产生了良好效应。在国际上，中国的营商环境排名从2013年的全球第96位跃升至2020年的第31位，成为全球营商环境改善的标杆之一。总之，以优化营商环境为抓手的经济和行政管理体制改革，可谓近年来中国政府最重要的施政举措之一，并且已经形成了一场重塑政企关系、激发市场活力的“静悄悄的革命”。然而，当前学界对这场“革命”的整体图景、内在特征与驱动机制尚缺乏系统研究，主要原因在于系统性数据的缺失。现有研究多聚焦于宏观制度框架或局部个案分析，难以充分揭示政策文本中蕴含的丰富信息。本文旨在填补这一空白，通过对海量政策文本的系统性收集与解析，深入解读中国营商环境政策体系的深层结构与演变轨迹，为理解这场由中国政府主导的经济治理变革提供坚实的微观基础。

 

本文基于北大法宝的法律法规数据库，完整地收集了2012-2023年各级政府颁布的营商环境政策文本，并创新性地运用ChatGPT与DeepSeek等大语言模型，结合精细设计的提示词工程，系统提取了政策的时空分布、发文主体、目标设定及政府间关系等多维度信息，揭示出四个特征事实。第一，从政策分布看，营商环境政策呈现“峰状分布、先增后稳、区域分化”的整体特征；第二，从发文单位看，营商环境政策发文主体呈现显著的部门协同与层级分化特征；第三，从政策目标看，营商环境政策重心偏向非对标世界银行评估的内部改革议程；第四，从政策扩散看，营商环境政策呈现显著的纵向主导、横向协同的层级互动结构。此外，本文基于中国城市政商关系排行榜，采用计量经济学方法检验了营商环境政策文本的实际效果。研究发现，营商环境政策数量的增加在改善行政效率和提升信息公开等硬性、可量化的制度层面表现出显著效果。然而，对于政府关心、廉洁等软性的治理问题，仅仅依靠政策数量的累积可能不足以产生显著影响。

 

与既有研究相比，本文的主要贡献有以下两点。第一，本文首次系统构建了中国营商环境政策文本库。关于营商环境的现有研究，多基于两个范式：一是使用调查数据或省市营商环境综合评价数据进行实证分析。如使用世界银行企业调查数据（董志强等，2012；夏后学等，2019）、《中国城市营商环境评价》（杜运周等，2020；范合君等，2022；李文钊等，2023）和《中国城市政商关系评价报告》（汪殊逸等，2024）。但调查数据仅在部分年份开展且只包含部分城市，而城市维度的营商环境评价数据一般开始于2017年，起步相对较晚且是“结果侧”的评价，无法体现政府“行动侧”的举措。二是使用区域内的某项制度改革实践作为营商环境的代理变量，如智慧法院（潘越等，2020）和商事制度改革（朱旭峰和张友浪，2015；夏杰长和刘诚，2020；叶振宇和庄宗武，2022；朱奕蒙等，2022）。这一指标虽聚焦具体政策效应，但存在测度维度单一化问题。我们在上述研究的基础上，利用北大法宝法律法规数据库，系统性收集、整理并构建了中央和地方层级的营商环境政策文本数据库，为多角度分析各级政府在营商环境维度“行动侧”的努力提供了更独特的视角。第二，本文运用大语言模型揭示了海量营商环境政策的特征事实。本文创新性地使用大语言模型方法，系统提炼出中国营商环境政策在分布、主体、目标与扩散四个维度的关键特征事实，清晰描绘了这场“静悄悄革命”的宏观图景与内在运行逻辑，为理解中国特色的经济治理模式提供了有力的实证支撑。