电视网、电信网和互联网的“三网融合”是社会经济发展的大势所趋，本来是一件对全社会都有利的好事。然而，自2001年国家十五规划纲要明确提出“三网融合”这一政策目标，历经十载，负责实施这一目标的国家广电总局和工信部对试点方案五易其稿，一直未能达成一致协议。两部门分歧的焦点是新媒体IPTV的“内容播控权”。IPTV的传输技术已经有成熟的模式，而传输的内容则是灵活可变的，因此谁控制了内容谁就控制了巨大的利益空间。在试点方案六易其稿后，
一项理想的政策应该最大化全社会的总福利水平。然而，由于社会经济发展阶段和技术手段的约束，中国还没有形成全社会的各个利益集团能够充分表达利益诉求并且进行公平博弈的条件。在这种情况下，理论上政府成为民意的代表，并制定和实施最大化社会福利的政策。政府是由各个部门组成的，因此政府的利益又往往体现为各个政府部门的利益。由于不存在完美的利益补偿机制，部门利益博弈的结果未必是最大化社会福利的结果，在实际中往往是实力较量的结果。在这场旷日持久的三网融合的争论中，我们看不到各方对社会福利的估量，看不到作为“上帝”的消费者的角色，看不到对国家中长期产业发展的分析，看到的只是对内容控制权的争夺，这就说明争论的实质是抢夺巨大的利益蛋糕。这一次，祭出政治正确的国家广电总局占了上风，下一次也可能是祭出技术牌的工信部成为赢家。问题是，谁来关心社会福利呢？
要让一项政策真正造福社会，最大化社会总福利而不是最大化部门利益，就必须逐步扩大民众参与的程度。没有谁不关心自己的切身利益，问题是如何改进参与的方式。过去公用设施的定价，比如火车票价、水电价格，都是由政府部门朝纲独断，现在引入了价格听证制度，这就是一种进步。下一步，应该完善价格听证制度，比如规定必须有具备专业背景的人大代表和普通群众代表的参与比例。即便是专业性很强的三网融合这种方案，只要不涉及国家机密，由主管部门公布各方计算的不同方案的成本和收益，相信广大群众能够做出符合社会福利最大化的判断。我们需要警惕的是，相关部门以垄断信息的方式排斥民意的参与，以此强化部门利益。因此，我们有必要考虑制定一部关于重大决策和重要价格进行听证的法律。
三网融合的争论最终在国务院协调小组的干预下暂时平息，这也从一个角度说明了整合相关部委成立大部委的必要性。如果广电总局和工信部属于一个部门，那么双方的利益之争就可以在内部通过利益补偿机制解决，而且可以实现技术和管理上的更好协作。最重要的是，新部门的利益与社会福利的正相关性就提高了。我们也可以考虑成立一个类似美国联邦通讯委员会（FCC）那样的综合性管理结构，统一管理国内和国际的通讯网络。这一机构也有效地减少了地方各个相应下属部门之间的利益冲突，更有利于地方利用信息优势进行改革探索。在暂时难以扩大民意参与的前提下，整合部门利益构建大部制，应该是当前的次优选择。
（作者系美国哈佛大学经济学系博士后研究员）
发表于《21世纪经济报道》2010年6月，发表时题为“三网融合方案需追求社会福利最大化，内容有轻微改动。本文网址：http://www.21cbh.com/HTML/2010-6-10/5NMDAwMDE4MTY5Nw.html
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